• 《食品安全導刊》刊號:CN11-5478/R 國際:ISSN1674-0270

    登陸 | 注冊 | 設為首頁 | 加入收藏

    食品安全標準與企業標準之屬性探析

    2019-01-08 11:31:14 來源:

    評論0  我來說兩句

     

    導 語

    半個月前,有人在微信群討論:“經過衛生行政部門備案的,嚴于食品安全標準的企業標準,是否屬于食品安全標準范疇”。我當即表達了明確的觀點,當然,也有個別同仁仍持不同意見。當時我并沒把這個問題當回事,甚至理所當然的認為這簡直就是一個偽命題,不具備任何討論意義。然而,讓我驚訝的是這個問題近日卻產生了激烈的大討論。趁著周末,我認為有必要對此問題進行一番探析。

    一  兩種標準的制定原則和程序不同

    食品安全標準制定原則

    《食品安全法》第二十四條規定:制定食品安全標準,應當以保障公眾身體健康為宗旨,做到科學合理、安全可靠。

    《食品安全國家標準管理辦法》(衛生部令第77號)第二條規定:制定食品安全國家標準應當以保障公眾健康為宗旨,以食品安全風險評估結果為依據,做到科學合理、公開透明、安全可靠。

    《食品安全法》第二十九條規定:對地方特色食品,沒有食品安全國家標準的,省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門可以制定并公布食品安全地方標準,報國務院衛生行政部門備案。

    《國家衛生計生委辦公廳關于進一步加強食品安全標準管理工作的通知》(國衛辦食品函〔2016〕733號)進一步明確了食品安全地方標準涵蓋范圍:省級衛生計生行政部門對沒有食品安全國家標準的地方特色食品制定食品安全地方標準。食品安全地方標準包括地方特色食品的產品標準、生產經營過程的衛生要求、與地方標準配套的檢驗方法與規程等,不包括食品安全國家標準已經涵蓋的食品類別和保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品、食品添加劑、食品相關產品等。

    《食品安全地方標準管理辦法》第五條:制定食品安全地方標準應當以保障公眾健康為宗旨,以食品安全風險評估結果為依據,充分考慮地方食品特點和飲食習慣,做到科學合理、公開透明、安全可靠。

    食品安全標準制定程序

    《食品安全國家標準管理辦法》第四條規定:食品安全國家標準制(修)訂工作包括規劃、計劃、立項、起草、審查、批準、發布以及修改與復審等。

    《食品安全地方標準管理辦法》第六條規定:食品安全地方標準的制定、公布具體程序參照《食品安全國家標準管理辦法》執行。

    企業標準的制定原則與備案程序

    食品安全法》第三十條規定:國家鼓勵食品生產企業制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準,在本企業適用,并報省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門備案。

    需要特別說明的是,2015年修訂的食品安全法刪除了原法“企業生產的食品沒有食品安全國家標準或者地方標準的,應當制定企業標準,作為組織生產的依據”的規定。隨著食品安全國家標準整合工作的基本完成,食品安全橫向標準基本完善,不存在沒有食品安全國家標準或者地方標準的情況,故刪除了原法相應的規定。

    2016年6月30日,《國家衛生計生委辦公廳關于進一步加強食品安全標準管理工作的通知》(國衛辦食品函〔2016〕733號)明確:食品生產企業對報備的企業標準負責,是企業標準的第一責任人。食品生產企業制定的標準嚴于食品安全國家標準、地方標準的,應當報省級衛生計生行政部門備案。嚴于食品安全國家標準、地方標準是指,企業標準中的食品安全指標嚴于國家標準或者地方標準的相應規定。企業標準備案是指衛生計生部門將企業標準中食品安全相關內容材料進行登記、存檔、公開、備查的過程。

    2016年11月4日,原國家衛生計生委發布《國家衛生計生委關于宣布失效第二批委文件的決定》(國衛辦發〔2016〕59號),將原衛生部發布的《食品安全企業標準備案辦法》(衛政法發〔2009〕54號)宣布失效。之后國家并沒有發布新的食品安全企業標準備案的有關規范性文件。辦法失效之后,北京、福建、新疆、河南、重慶、河北、黑龍江、寧夏等省市相繼發布或修訂了本地的食品安全企業標準備案管理文件。

    對比食品安全國家標準、地方標準(統稱食品安全標準)與企業標準的制定原則,二者顯著不同。制定食品安全標準的原則概況起來包括兩點:一是保障公眾身體健康是制定食品安全標準的宗旨;二是食品安全標準應當做到科學合理、安全可靠。食品安全標準由于要照顧到全國或者全省的平均水平,是保障食品安全的底線。

    所謂食品安全企業標準,是食品生產企業自己制定的,作為企業組織生產的依據,屬于企業標準范疇。為了增強市場競爭力,企業可以制定嚴于食品安全國家標準或者地方標準的企業標準,提高食品的市場競爭力,國家鼓勵企業的這種行為,也體現了對食品企業生產經營自主權的尊重。如《湖北省食品安全企業標準備案實施辦法》第二條規定:企業標準備案應當遵循以保障公眾健康為宗旨,以科學合理、安全真實為原則,以有利于促進食品行業健康、可持續發展為出發點。

    由于食品安全標準和企業標準的制定原則不同,制定(備案)程序也自然有所區別。食品安全國家標準或者地方標準制(修)訂工作包括規劃、計劃、立項、起草、審查、批準、發布以及修改與復審等,且批準發布的食品安全國家標準或者地方標準均屬科技成果。企業標準文本內容由食品生產企業負責,只要符合法律、法規和強制性標準的規定,即可通過自我聲明公開或備案形式實施。如《黑龍江省食品安全企業標準備案辦法(試行)》規定,對食品生產企業范圍內需要協調、統一的技術要求、管理要求和工作要求所制定的企業標準,不低于強制性國家標準、地方標準的相關技術要求,或者與相應國家標準、地方標準的有關規定完全一致時,不予備案,企業在“黑龍江省食品安全標準信息網”自我聲明公開,供公眾免費查詢,并接受社會監督;當企業標準嚴于國家標準或地方標準時,將企業標準中食品安全相關內容材料報衛生行政部門登記、存檔、公開、備查。

    二  食品安全標準與企業標準的特征不同

    食品安全標準具備強制性與唯一性

    《食品安全法》第二十五條規定:食品安全標準是強制執行的標準。除食品安全標準外,不得制定其他食品強制性標準。

    過去,衛生部或者質檢總局聯合國家標準委相繼發布了多個食品強制性標準,如GB 2719-2003《食醋衛生標準》、GB 19855-2005《月餅》等。因與現行食品安全法規定抵觸,2015年5月15日,國家標準公告(2015年第15號)批準發布GB/T 19855-2015《月餅》代替GB 19855-2005,即由條文強制修訂為推薦性標準。2018年6月21日,國家衛健委聯合市場總局發布GB 2719-2018《食品安全國家標準 食醋》,代替GB 2719-2003《食醋衛生標準》。

    此外,諸多食品安全標準中的食品安全指標存在限量標準要求,而限量標準的設立應當以食品安全風險評估結果為依據,主要包括結果表明可能對人體健康造成不良影響,涉及的食品對公眾總暴露量有顯著意義,且可以產生公共衛生保護意義。顯然,食品安全標準中的食品安全指標是明確的,唯一的。

    《食品安全地方標準管理辦法》第四條規定:食品生產經營者應當依照生產企業所在地的食品安全地方標準組織生產經營?!妒称钒踩ā返诙艞l規定:食品安全國家標準制定后,該地方標準即行廢止。該條規定是避免出現國家標準和地方標準同時存在,導致適用混亂。上述規定也均說明了食品安全標準具備強制性和唯一性。

    企業標準不具備強制性與唯一性

    所謂強制性,即食品生產者無論選擇食品相關的國家推薦標準、行業標準、地方推薦標準或者團體標準等,作為食品生產者組織生產和申請食品生產許可的依據,必須同時符合相關食品安全國家標準或者地方標準。當然,食品生產者也可直接應用并嚴格執行相應食品安全國家標準或地方標準。如《黑龍江省食品安全企業標準備案辦法(試行)》第六條規定:企業在遵守國家標準或地方標準作為最低限度的前提下,可以自主選擇執行相應國家標準、地方標準,或制定企業標準。鼓勵對企業標準不具備獨立起草能力的企業,直接應用并嚴格執行相應國家標準或地方標準。

    食品生產者是否僅且只能依照備案的企業標準組織生產經營呢?譬如:某企業為增強市場競爭力,增加消費者選擇權,根據市場選擇定位不同,決定選擇執行不同的標準生產不同等級的食品投放相應市場銷售。其中一部分產品選擇執行并標稱(在標簽上標明企業標準編號)嚴于食品安全標準的企業標準,一部分產品執行并標稱(在標簽上標明國家標準編號)相應食品國家標準。筆者認為此舉并未違反食品相關法律法規等規定。如果該結論成立,那么該企業標準顯然不具備強制性。

    另外,企業標準只要不和法律法規及食品安全國家標準或者地方標準沖突,即可與之并存。如河南規定已經備案的企業標準與食品安全國家標準或者河南省食品安全地方標準沖突的,該企業標準自動廢止;黑龍江規定與有關規定或實際情況存在沖突的,自沖突之日起,企業標準自動廢止。顯然,企業標準不具備食品安全標準的唯一性特點。

    三  兩種標準的跟蹤評價形式不同

    食品安全標準的跟蹤評價制度

    《食品安全法》第三十二條規定:省級以上人民政府衛生行政部門應當會同同級食品安全監督管理、農業行政等部門,分別對食品安全國家標準和地方標準的執行情況進行跟蹤評價,并根據評價結果及時修訂食品安全標準。

    根據《食品安全國家標準跟蹤評價規范(試行)》的規定,食品安全標準跟蹤評價主要采取問卷調查、現場調查、指標驗證、專家咨詢等方式。省級以上人民政府衛生行政部門應當會同同級食品藥品監督管理、質量監督、農業行政等部門分別對食品安全國家標準和地方標準的執行情況進行跟蹤評價,其評價結果將成為修訂食品安全標準的重要依據。如果跟蹤評價結果表明食品安全標準應當修訂的,國務院衛生行政部門、國務院食品藥品監督管理部門、國務院農業行政部門、省級衛生行政部門應當及時制定或者修訂相應食品安全國家標準或者地方標準。

    企業標準備案后的管理

    查閱全國多地有關食品安全企業標準的備案管理規定發現,與食品安全國家標準或者地方標準不同的是,很多地方規定了企業標準的備案有效期限。如北京、新疆、河北、寧夏規定企業標準的備案有效期為五年;重慶企業標準的備案有效期為三年。

    除此之外,企業在執行企業標準過程中應當根據相應法律法規、國家標準、地方標準、其他有關規定的變化(如與國家標準或地方標準沖突)或自身需要(如企業生產工藝或食品配料及配方發生改變),及時、主動對企業標準進行復審,修訂、修改后重新申請備案或者注銷企業標準備案。

    對比食品安全標準與企業標準的跟蹤評價制度不難發現,二者的依據、程序、效力等都存在明顯的區別。食品安全標準跟蹤評價,是對食品安全國家或者地方標準執行情況進行調查,了解標準實施情況并進行分析和研究,提出標準實施和標準修訂相關建議的過程。跟蹤評價工作包括標準貫徹落實和執行情況、推進標準實施的措施及成效、標準指標或技術要求的科學性和實用性以及其他需要跟蹤評價的內容。食品安全標準跟蹤評價工作應當以保障公眾健康為宗旨,堅持科學合理、依法高效、客觀公正、真實可靠的原則。

    企業標準的跟蹤評價,除因企業自身需要而修訂、修改外,關鍵取決于了食品安全標準的跟蹤評價。當食品安全國家標準、地方標準發生變化時,企業應及時對企業標準進行復審,實際上企業標準系依附于食品安全標準而存在。

    四  兩種標準導致的法律效果不同

    行政處罰法律責任不同

    根據食品安全監督抽檢相關規定,檢驗結論原則上按照《國家食品安全監督抽檢實施細則》中檢驗項目依據的法律法規或標準要求判定,若被檢產品明示標準和質量要求高于該要求時,應按被檢產品明示標準和質量要求判定。例如當某食品經監督抽檢,其中污染物項目不符合備案的企業標準時,則存在兩種情形:第一種是僅不符合企業標準,但符合對應食品安全國家標準或者地方標準;第二種是既不符合企業標準,也不符合食品安全國家標準或者地方標準。對于第二種情形,認定為生產經營不符合食品安全標準的食品的違法行為,違反了《食品安全法》第三十四條第二項的規定,依據《食品安全法》第一百二十四條第一款的規定處罰并無爭議。但是對第一種情形是否也應按照上述規定處罰企業呢?筆者將通過一個面包的案例來予以說明。

    GB 2762-2017《食品安全國家標準 食品中污染物限量》規定了食品中鉛的限量指標(GB 7099-2015《食品安全國家標準 糕點、面包》3.4條規定,污染物限量應符合GB 2762的規定),其中面包(GB 2762-2017附錄A食品類別說明明確,焙烤食品包括面包)中鉛的限量為0.5mg/kg,見表1。

    表1 GB 2762食品中鉛限量指標(節選)

    筆者在廣東省食品安全企業標準備案信息系統中隨機查閱到廣東酒家集團利口福食品有限公司(以下簡稱利口福食品公司)于2018年7月18日備案的企業標準Q/LKF 0006S-2018《三文治面包》,該企業標準對鉛指標作了下調,即0.4mg/kg,見表2。

    表2 Q/LKF 0006S-2018

    假如利口福食品公司選擇執行并明示企標標準Q/LKF 0006S-2018生產的某批次三文治面包,在監督抽檢中所檢項目鉛的實測值為0.45 mg/kg,檢驗結論則為“經抽樣檢驗,鉛項目不符合Q/LKF 0006S-2018要求,檢驗結論為不合格”。同時,所檢批次三文治面包是符合GB 2762-2017《食品安全國家標準 食品中污染物限量》及GB 7099-2015《食品安全國家標準 糕點、面包》的標準要求的。

    國家衛計委在《食品中污染物限量》(GB2762)問答中對本標準在實施中應當遵循的原則進行了明確,強調食品生產企業應當嚴格依據法律法規和標準組織生產,符合食品污染物限量標準要求。鼓勵生產企業采用嚴于GB2762的控制要求,嚴格生產過程食品安全管理,降低食品中污染物的含量,推動食品產業健康發展。

    顯然,本案中如果將利口福食品公司生產的符合食品安全國家標準(不符合企業標準)的三文治面包,直接認定為不符合食品安全標準的食品,致使企業承擔較重的法律責任,顯然是有失公允的。此舉勢必打擊企業選擇制定并執行嚴與食品安全標準的積極性,這既不符合過罰相當原則,與食品安全標準實施遵循的原則背道而馳,也違背了立法初衷。

    執行企業標準,實際上是食品生產企業對公眾健康作出更高要求的承諾。本案中,涉案產品不符合企業標準,實際上是所檢食品與其標簽上明示的執行標準不符,違反了《食品安全法》第七十一條第三款的規定,符合《食品安全法》第一百二十五條第一款第二項的情形,應當依據《食品安全法》第一百二十五條第一款進行處罰。這一點與北京市食品藥品監督管理局食品類相關案件處理指導意見(一)也是一致的。

    行刑銜接的有關問題

    《刑法》第一百四十三條【生產、銷售不符合安全標準的食品罪】規定:生產、銷售不符合食品安全標準的食品,足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;對人體健康造成嚴重危害或者有其他嚴重情節的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金;后果特別嚴重的,處七年以上有期徒刑或者無期徒刑,并處罰金或者沒收財產。

    最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第一條規定:生產、銷售不符合食品安全標準的食品,具有下列情形之一的,應當認定為刑法第一百四十三條規定的“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”:……(一)含有嚴重超出標準限量的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康的物質的;

    最高人民檢察院、公安部《關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定(一)的補充規定》(公通字〔2017〕12號)規定:生產、銷售不符合食品安全標準的食品,涉嫌下列情形之一的,應予立案追訴:(一)食品含有嚴重超出標準限量的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康的物質的;

    顯然,生產、銷售的食品中,污染物是否嚴重超出標準限量,則是構成犯罪的關鍵界定標準。關于食品中污染物嚴重超出標準限量的認定標準,目前尚未見到國家有明確規定,但是溫州、紹興、南昌等地中級人民法院、市檢察院、市食品藥監局等部門均聯合出臺了具體規定。如南昌市中級人民法院、檢察院、公安局、農業局、食品藥監局聯合印發的《南昌市辦理危害食品安全刑事案件適用法律問題的指導意見》(洪公通字〔2018〕47號)規定,應按照國家或者地方有關規定進行認定。如果同時存在時,應按國家規定進行認定。對于《解釋》第一條第一項中“含有嚴重超出標準限量的致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康的物質的”情形,應按照國家或者地方有關規定進行認定。如果同時存在時,應按國家規定進行認定。國家或者地方沒有規定的,一般理解為超出國家或者地方限量標準的一倍。

    需要注意的是,上述文件中對嚴重超出標準限量的認定,并未提及企業標準。如果將備案的企業標準也理解為食品安全標準,由于各個企業標準的限量標準與食品安全國家標準或者地方標準的限量標準不一,那么對嚴重超出標準限量的認定就存在多重標準,直接導致犯罪界定標準不一,這既不符合刑法謙抑性原則,也不符合罪刑法定原則。

    五  結語

    通過對比食品安全標準與企業標準的制定原則及程序、特征、跟蹤評價形式和法律效果,二者明顯存在本質區別,即備案的企業標準不屬于,也不應理解為食品安全標準范疇。

    微信關注

    相關熱詞搜索:

    [責任編輯:]

    相關閱讀

    參與評論

    食安中國 Copyright ? www.strettyender.com 2012-2018

    京ICP備09075303號-1 海淀分局網絡備案編號:1101085079,1101055372

    地址:北京市海淀區西四環中路39號萬地名苑1號樓1004室(郵編100039)

    聯系電話:010-88825653   010-88825683  010-64972251   010-88825687   業務咨詢:010-88825689

    狠狠久久亚洲欧美专区