• 《食品安全導刊》刊號:CN11-5478/R 國際:ISSN1674-0270

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    新《食品安全法》10月1日實施 綜合詳解新法與舊法區別

    2015-10-21 13:37:53 來源: 食品安全導刊

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      □ 王崇民 林雨晨 本刊記者
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      經全國人大常委會第九次會議、第十二次會議兩次審議,最新修訂的《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)于今年4月24日經第十二屆全國人大常委會第十四次會議審議通過,并于今年10月1日正式實施。新修訂的《食品安全法》共十章,法律條文由原來的104條增加到現在的154條,該法對保健食品、農藥使用、嬰幼兒配方乳粉、網購食品、食品追溯等諸多環節進行了修訂或補充,被社會各界稱為“史上最嚴的食品安全法”?!妒称钒踩ā酚?009年頒布和實施,替代了1995年實施的《食品衛生法》,更全面、深入地明確了食品生產、監管等要求,進而達到保障公眾身體健康和生命安全的目的。本次《食品安全法》的修訂,是自2009年《食品安全法》頒布及實施以來的首次修訂。在如此短的時間內對一部上位法律進行重大修訂,既反映了我國食品行業安全狀況的復雜程度,也凸顯了中央政府強化食品監管、保障人民群眾飲食安全的決心。

      本刊記者根據業內人針對新《食品安全法》內容的深度分析,從新法的大修改、新法的五大亮點和四大新增法規等三個方面詳細介紹新法與舊法的區別。

      新法的大修改

      經營網絡食品必須“實名制”,責任主體更加明確

      近年來,隨著互聯網的發展,網購食品越來越普遍,新《食品安全法》對網絡食品第三方交易平臺進一步加強了管理,主要表現在三個層面:首先是基礎層面,為明確管理責任,法規中要求網絡食品第三方交易平臺需要對入網經營者進行實名登記。其次是管理職能層面,法規中要求網絡食品第三方交易平臺對需要依法取得許可證才能銷售食品的經營者進行許可證審查,對有違法行為的入網經營者應及時制止,并且要立即報告給當地食品藥品監督管理部門。對有嚴重違法行為的經營者,應當立即停止對其提供網絡交易平臺服務。最后,法規在保護消費者權益方面也做了進一步的修改。新法規定,消費者通過網絡食品交易第三方平臺購買食品,其合法權益受到損害的,可以直接向入網食品經營者或食品生產者要求索賠,如果網絡食品第三方交易平臺提供者對入網食品經營者的真實姓名、地址和有效聯系方式不能提供,就需由網絡食品交易平臺提供賠償。

      從這三個層面可以看出,新《食品安全法》對于在網絡食品交易中出現的食品安全、消費者權益保護等方面的問題明確了責任承擔者,不僅加大了對于網絡食品交易安全性的保障,也為消費者在網絡食品交易中產生的糾紛能夠得到有效解決提供了依據。據相關報道,全國人大代表陳世春曾指出:對新出現的網絡食品安全問題,按照法律要求,食品生產者是第一責任人,但是網絡購買食品的消費者有時候不知道生產經營者是誰,而且也很難追查,對于這種情況,首責應該由網絡第三方平臺提供者承擔,因為你接受了商家這個商品,就要對商品的質量負責。

      保健食品須注明不能代替藥物

      我國保健食品行業發展迅速、種類繁多,其中經有關監管部門批準的品種近9000種。在《食品衛生法》中,保健食品被描述為“具有特定保健功能的食品”。但是很多企業為謀取暴利,故意夸大保健食品的保健功能,甚至宣稱其具有治療作用,在很大程度上對消費者產生了誤導。加強對保健品行業的監管迫在眉睫。

      針對保健食品,新法將現有的保健食品統一注冊制度改為注冊與備案相結合制度,相比于現行的注冊制,備案制無需技術審批環節,文件也有所精簡。在保健食品廣告審批制度方面,新法明確規定保健食品的廣告內容應當經生產企業所在地省、自治區、直轄市人民政府食藥監管理部門審查批準,并取得保健食品廣告批準文件。新法要求保健食品廣告中不得宣傳疾病預防、治療功能,并且必須聲明“不得替代藥物”。除此之外,新法中規定,由國務院食藥監會同其他部門制定保健食品原料目錄和允許保健食品聲稱的保健功能目錄。保健食品原料目錄應當包括原料名稱、用量及其對應的功效。同時,省食藥監局將會加強對保健食品的監管,對保健食品實行分類監管,對使用在國家公布保健食品目錄以外的原料生產出的保健食品,或者首次進口的保健食品,將實行產品注冊管理。

      舉報食品違法將受保護

      為了保護群眾的身體健康,舉報問題食品企業應該是每一個消費者的責任。不過很多人由于擔心舉報信息的泄露導致當事人或當事人的家屬遭到打擊報復而閉口不言,所以保護舉報人信息是維護行業秩序的首要基礎。本次修訂的《食品安全法》首次在法律層面上保護舉報人的合法權益和人身安全。新法規定,縣級以上政府的食藥、質監等部門應當公布本部門電子郵件地址或電話,接受咨詢、投訴、舉報。有權處理的部門應當在法定期限內及時處理,不得推諉。對查證屬實的舉報,給予舉報人獎勵。有關部門應當對舉報人的信息予以保密,保護舉報人的合法權益。舉報對象是舉報人所在企業的,該企業不得予以解除、變更勞動合同或以其他方式對舉報人進行打擊報復。

      全國人大常委會委員劉政奎曾指出,食品安全需要社會共治,因此接受社會投訴、舉報并及時查處,是打擊食品生產經營違法行為的重要方式。但現實中,投訴無門、舉報不糾的現象還是存在的,很多消費者受到侵害后往往自認倒霉,這也助長了食品生產經營者的違法行為。新修訂的《食品安全法》的實施,可能會使得這一現象得到改善。

      轉基因食品加標示

      早在2002年農業部發布的《農業轉基因生物標示管理辦法》中就制定了首批轉基因標示目錄,對在中國境內銷售的大豆、油菜、玉米、棉花、番茄5大類17種轉基因產品進行強制標識。但是調查顯示,目前市場上使用轉基因材料加工的食品繁多,且不在相關政府部門監管范圍內,轉基因食品的監管存在很大漏洞。因此,新《食品安全法》中增加規定,生產經營轉基因食品應當按照規定進行標示。未按規定標示者,將沒收違法所得和生產工具、設備、原料等,最高可處貨值金額5倍以上10倍以下罰款,情節嚴重的責令停產停業,直至吊銷許可證。如果生產的食品產品中含有轉基因成分,應特別注意在包裝上顯著標識轉基因成分。

      采集樣品按市場價支付費用

      新《食品安全法》規定,食品安全風險評估不得向生產經營者收取費用,采集樣品應當按照市場價格支付費用。

      新法增加風險監測計劃調整、監測行為規范、監測結果通報等規定,明確應當開展風險評估的情形,補充風險信息交流制度,提出加快標準整合、跟蹤評價標準實施情況等要求。其中規定:食品安全風險監測工作人員有權進入相關食用農產品種植養殖、食品生產經營場所采集樣品、收集相關數據。采集樣品應當按照市場價格支付費用。省級以上人民政府衛生行政部門應當會同同級食品藥品監督管理、質量監督、農業行政等部門,分別對食品安全國家標準和地方標準的執行情況進行跟蹤評價,并根據評價結果及時修訂食品安全標準。生產者、經營者均需召回問題產品。

      新法的五大亮點

      建立食品安全全程追溯制度

      新的《食品安全法》新增了關于食品安全追溯體系的內容。新法規定,食品生產經營者應當依法建立食品安全追溯體系,實現食品安全全程可溯可控,各省級食品安全監管部門需建立食品安全全程追溯機制,食品生產經營企業也需建立食品安全追溯體系,政府鼓勵企業運用信息化手段建立食品安全追溯體系,形成可倒查、可追責的責任一體化。新法中與食品安全追溯相關的法律法規包含了三個層面:一是在國家層面上建立食品安全全程追溯制度;二是在食品生產經營企業層面上建立食品安全追溯體系;三是社會共同建立食品安全全程追溯協作機制。食品安全追溯體系,包括追溯主體、追溯事項、追溯方式、追溯平臺、追溯信息等。國家鼓勵食品生產經營者采用信息化手段建立食品安全追溯體系。

      實行最嚴格的法律責任制度

      新法大幅度加重了違法責任,無論是民事賠償責任還是行政處罰責任,均體現了加大懲罰的立法思路。對于整個食品行業企業而言有必要在加重責任的大背景下,系統地對企業進行風險再評估。新食品安全法建立的最嚴格的法律責任制度主要表現在四個方面:

      一、突出民事賠償責任。規定實行首付責任制,要求接到消費者賠償請求的生產經營者應當先行賠付,不得推諉;同時完善了消費者在法定情形下可以要求十倍價款或者三倍損失的懲罰性賠償金制度。賠償金額不足1000元的按1000元處理。

      二、加大行政處罰力度。在新法中,對于一些違法行為處罰的額度大幅度提高。比如對生產經營中添加藥品的食品,生產經營營養成分不符合國家標準的嬰幼兒配方乳粉等違法行為,現行食品安全法規定,最高可以處罰貨值金額10倍的罰款,但是新修訂的《食品安全法》就規定最高可以處罰貨值的30倍,處罰幅度有了大幅度的提高。

      三、細化并加重了對失職的地方政府負責人和食品安全監管人員的處分力度,增設了主要負責人應當引咎辭職的情形??h級以上食藥、衛生、質監、農業等部門有隱瞞、謊報、緩報食品安全事故的情況,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過處分,情節較重的,給予降級或撤職處分;情節嚴重的,給予開除處分;造成嚴重后果的,其主要負責人還應當引咎辭職。

      四、做好與刑事責任的銜接。分別規定生產經營者、監管人員、檢驗人員等主體有違法行為構成犯罪的,依法追究刑事責任。對此,國家食品藥品監督管理總局副局長滕佳材表示:“追究刑事責任體現了這次法律修改最嚴厲處罰的原則,也回應了廣大社會公眾的一個關切。”

      嚴格監管嬰幼兒配方食品

      新的《食品安全法》規定,嬰幼兒配方食品生產企業應當實施從原料進廠到成品出廠的全過程質量控制,對出廠的嬰幼兒配方食品實施逐批檢驗,保證食品安全。生產嬰幼兒配方食品使用的生鮮乳、輔料等食品原料、食品添加劑等,應當符合法律、行政法規的規定和食品安全國家標準,保證嬰幼兒生長發育所需的營養成分。嬰幼兒配方食品生產企業應當將食品原料、食品添加劑、產品配方及標簽等事項向省、自治區、直轄市人民政府食品藥品監督管理部門備案。

      國家食藥監總局提出,目前我國嬰幼兒配方乳粉的配方過多過濫,全國有近1900個配方,平均每個企業有20多個配方,遠高于國外同類企業一般只有2~3個配方的情況。為確保安全,新法強調了嬰幼兒配方乳粉的產品配方應當經國務院食品藥品監督管理部門注冊。注冊時,應當提交配方研發報告和其他表明配方科學性、安全性的材料。業內人士稱,對嬰幼兒配方乳粉的配方實行注冊管理,有利于保證這類特殊食品的安全。

      過去,企業經常采用分裝的方式生產嬰幼兒配方乳粉,此類方式很容易引起乳粉的二次污染,一些不法分子趁機在分裝過程中非法添加、以次充好。對此,新法特別規定了不得以分裝方式生產嬰幼兒配方乳粉,同一企業不得用同一配方生產不同品牌的嬰幼兒配方乳粉,以杜絕此類現象的發生。

      對于我國嬰幼兒配方乳粉的管理,國家食藥總局副局長滕佳材也表示,我們不僅要加強管理,還要鼓勵國內的生產企業集中力量提升研發能力和生產的技術水平,進一步保障嬰幼兒配方乳粉的質量安全。

      監管體制更加統一完善

      按照新的食品安全法要求,將建立省、市、縣分級監管體制,由地方政府負責行政區域的食品安全監督管理工作,并將食品安全工作納入地方國民經濟和社會發展規劃。將原由質監、工商、食藥監等部門分別承擔的食品生產、流通、餐飲分段監管職能,調整為由食藥監部門統一監管。實際上,這一變化是將2013年國務院對食品藥品監督管理體制的改革落實并細化在法律層面,而食藥監職能的整合在2014年已經在全國范圍內基本完成。

      細化了進出口食品的管理模式

      在進出口食品安全監管面臨巨大挑戰的時候,新《食品安全法》對進出口食品安全監管提供了法律依據。新法規定,國家出入境檢驗檢疫部門對進出口食品安全實施監督管理。在法律層面明確授權了檢驗檢疫部門承擔進出口食品安全監管的職能,并對其提供了法律依據的支撐。同時,新法對今后進口食品檢驗模式做了新規定,進口的食品、食品添加劑應當經出入境檢驗檢疫機構依照進出口商品檢驗相關法律、行政法規的規定檢驗合格。對此前圍繞如何檢驗進口食品的爭議在一定程度上得到了解決。

      除此之外,新法還規定了不符合我國食品安全國家標準或者有證據證明可能危害人體健康的進口食品,進口商應當對其停止進口,并依法召回。這一條款彌補了進口食品召回要求的一大空白。

      四大新增法規

      劇毒、高毒農藥不得用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材

      劇毒、高毒農藥的使用是法案審議的熱議問題。有些常委會組成人員、代表提出,農藥使用對食品安全關系重大,應當實行嚴格的管理制度,強化對劇毒、高毒、高殘留農藥的監管,逐步擴大禁止使用劇毒、高毒農藥的農作物范圍。對此,農業部認為,當前全面淘汰尚不可行,不利于農業生產和糧食安全,并且對于部分高毒農藥,如能嚴格按照規定使用,則不影響農產品質量安全,國際上一些發達國家也沒有完全禁止使用這類農藥。

      最后,法案在農藥管理方面規定國家鼓勵和支持使用高效低毒低殘留農藥,推動劇毒、高毒農藥替代產品的研發和應用,加快淘汰劇毒、高毒農藥。同時增加規定,即劇毒、高毒農藥不得用于蔬菜、瓜果、茶葉和中草藥材。并對違法使用劇毒、高毒農藥的行為,增加了由公安機關予以拘留處罰的規定。

      規定食品安全實行社會共治

      新《食品安全法》規定食品安全實行社會共治。食品安全管理不再完全依靠政府和監管部門,而是調動社會方方面面的積極性,充分發揮食品藥品安全監察員、監督員、信息員、志愿者作用。

      一是增設食品安全有獎舉報制度,任何組織或者個人有權舉報食品安全違法行為,明確對查證屬實的舉報,應給予舉報人獎勵;二是規范食品安全信息發布,強調監管部門應當準確、及時公布食品安全信息,同時規定,任何單位和個人不得編造、散布虛假食品安全信息;三是增設食品安全責任保險制度。

      集中用餐單位應有管理規范

      新《食品安全法》在餐飲服務環節,增設餐飲服務提供者的原料控制義務和學校等集中用餐單位的食品安全管理規范。

      新法規定,學校、托幼機構、養老機構、建筑工地等集中用餐單位的食堂應當嚴格遵守法律、法規和食品安全標準;從供餐單位訂餐的,應當從取得食品生產經營許可的企業訂購,并按照要求對訂購的食品進行查驗。供餐單位應當嚴格遵守法律、法規和食品安全標準,當餐加工,確保食品安全。

      新法還規定:學校、托幼機構、養老機構、建筑工地等集中用餐單位的主管部門應當加強對集中用餐單位的食品安全教育和日常管理,降低食品安全風險,及時消除食品安全隱患。

      特殊醫學用途配方食品應注冊

      新的《食品安全法》增加規定,特殊醫學用途配方食品應當經國務院食品藥品監管部門注冊。特殊醫學用途配方食品是適用于患有特定疾病人群的特殊食品,現行食品安全法對這類食品未作規定。一直以來,我國對這類食品按藥品實行注冊管理,截至目前共批準69個腸內營養制劑的藥品批準文號。2013年,國家衛生和計劃生育委員會頒布了特殊醫學用途配方食品的國家標準,將其納入食品范疇。\國家食品藥品監督管理總局提出,特殊醫學用途配方食品是為了滿足特定疾病狀態人群的特殊需要,不同于普通食品,安全性要求高,需要在醫生指導下使用,建議在本法中明確對其繼續實行注冊管理,避免形成監管缺失。

      新《食品安全法》將引導中國食品行業渡過巨大的轉型期,社會各界正加大工作力度,積極配合舊法到新法的過渡和實施。對于新《食品安全法》的實施,本刊記者采訪了河北出入境檢驗檢疫局馮冠,他說:“新《食品安全法》確實令人耳目一新,特別是第六章關于‘進出口食品’中的諸多新要求將給食品的進口帶來一些新變化。”馮冠指出,這些變化體現在五個方面:一是進口食品安全監管體系逐步完善。進口食品將實現進口前、進口時、進口后三個環節全過程的安全監管體系,建立基于風險分析的分類分級和科學統一的口岸查驗監管模式,以保證實現最嚴格監管。二是進口食品檢疫審批權下放。絕大多數動植物源性食品檢疫審批權限下放,審批時限縮短至10個工作日。此舉將減少進口企業占用資金,提高采購產品的靈活性,大大提升了企業的競爭力。三是進口食品進出口商備案更加嚴格。進口食品進出口商備案系統簡化了企業操作程序,增設了追溯功能,實現了每批進口食品的信息全過程記錄?!遁斎A食品進口商對境外企業審核檢查管理辦法》旨在落實進口商質量安全主體責任,指導其對境外輸華食品生產、運輸、貯存過程中的食品質量安全控制實施審核。四是進口食品“衛生證書”退出歷史舞臺。\今后,質檢總局對進口食品經檢驗檢疫合格的,或檢驗檢疫不合格但已進行有效處理合格的將只簽發“入境貨物檢驗檢疫證明”。五是明確了縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門對國內市場上銷售的進口食品實施監督管理。

      本刊記者采訪的另一位是來自于益海嘉里投資有限公司生產技術經理裘文杰,針對新《食品安全法》的一些條款,裘文杰給出了他的看法。他指出,新法的不少內容,比如建立食品安全全程追溯制度、網絡食品交易第三方平臺提供者應當對入網食品經營者進行實名登記等條款,都是首次納入,成為了大眾關注的熱點。

      裘文杰也注意到了新法中關于“轉基因食品”的新規定。新法第六十九條規定:“生產經營轉基因食品應當按照規定顯著標示”,以及第二百一十五條對于轉基因食品沒有標識的處罰規定等,都較以前有了很大的變化。對于轉基因食品的標示,裘文杰指出,我國對轉基因食品的標示制度一直都有,之前都是由國家部委頒布的條例或者國標,這次將轉基因食品的標識提高到國家立法的層面,體現了國家對于轉基因食品的重視。

      裘文杰對于轉基因的話題一直特別關注,并發表了多篇有關轉基因的科普文章。對于轉基因食品,他說:“轉基因話題一直是輿論場的熱門話題。關于轉基因食品的安全性社會上一直爭論不休,民眾往往也無所適從。國際上的主流科學界認為轉基因食品和非轉基因食品一樣安全,這個結論得到了包括世衛組織、聯合國糧農組織在內的各國際機構和包括美國、中國、日本、歐盟等各政府機構的認可。轉基因技術是現代農業發展的一個重要方向,各國對此都非常重視,習近平主席也曾經提到過‘要大膽創新研究,占領轉基因技術制高點’。”

      裘文杰表示,從今年年初出臺的中央一號文件里面提到要“加強農業轉基因生物技術研究、安全管理、科學普及”,我們可以一窺國家如何讓民眾消除對轉基因食品疑慮工作上的思路,即一方面從科普入手,向民眾解釋轉基因技術和轉基因食品的安全性;另一方面就是從立法入手,將轉基因食品的標示納入國家立法層面的管理,從而給予民眾以更加有效的知情權。

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